大数据时代我国地方政府治理能力现代化的实现路径
2019-12-11

摘要:运用大数据建设数字政府是实现我国地方政府治理能力现代化的必要探索与实践。本文以我国地方政府大数据治理现状为基点,梳理总结了政府在运用大数据的过程中面临的问题与困境,提出了政府在大数据应用治理方面的对策建议。主要应从大数据平台的整合交换进度、数字化政府的公众宣传力度、大数据应用平台的财务支持、对数据开放主体的行政免责制、构建政府与高校联合培养的人才模式等路径提高政府治理能力。

在党的十九大报告中,习近平总书记明确提出要加快推进信息化,建设“数字中国”“智慧社会”,同时也指出现有的国家治理体系和治理能力距离人民对美好生活的需要仍然有一定的差距。在未来一段时期内,推进国家治理体系和治理能力现代化依然是我们党的重要工作目标。在大数据背景下,建设强大的数字政府已经成为新时代的必然要求,党和政府面临着由传统治理模式向“互联网+治理”的转型与适应。大数据改变了政府、公众、企业的行为方式,拓展了公众参与、舆情传播、政务信息公开、民间监督等渠道,为我国政府创造了一个新的虚拟管理场域,这个场域既存在着机会也隐含着挑战。政府需提高网络平台建设水平以满足人民对美好生活的需求,又要建立预警机制应对大数据带来的网络危机。因此,如何借鉴大数据在企业运行中的成功经验,发挥其在政府治理中的高效作用,实现政府整体联动、协同管理和精准服务,成为当下关注的热门话题,具有现实意义。

一、我国地方政府应用大数据治理的现状

首先,在推进“互联网+行政审批”方面,我国地方政府充分利用互联网平台,将“一事、一码、一门、一窗、马上办”推向数字化,足不出户即可在网上办理业务[1],不仅实现了国家的简政要求,而且提高了公众的满意度,缩减了时间成本。其次,在政府监管方面,人工智能的出现实现了政府监管的精准化及高效率。2017年国务院发布《新一代人工智能发展规划》,明确要求各级政府建立健全公开透明的人工智能监管体系,实行设计问责和应用监督并重的双层监管结构,实现对人工智能算法设计、产品开发和成果应用等的全流程监管。数据支持下的政府监管不仅可以通过分析已有的与监管环境相关的众多动态组件预测社会需求及变化,而且可以通过实时持续观测、分析、预警和干预来控制风险,目前已广泛地应用于交通业、互联网行业、公共事业。最后,在数据开放共享方面,自2012年6月上海市发布国内首个“政府数据服务网”、年底广东省又第一个推行大数据战略之后,我国各省地方政府已经顺应新时代要求,自2012—2019年纷纷出台了与大数据相关的发展计划(见表1)。

表1 我国地方政府的大数据发展计划

数据来源:笔者整理各省政府网站数据所得

较为典型的是贵州省,该省明确判断出公众通过网络了解政府职责及政治参与度的意愿会越来越高,这对政府提出了更高的期望。在大数据背景下,共享信息资源是新时代政府治理现代化的能力要求。因此贵州省政府专门成立数据组,跨部门整合地区数据,并成立基础数据库和主体库,系统汇总各政府部门的权威性数据,以便及时向公众发布,实施信息透明化,使公众更便捷地对政府进行监督,尤其在医疗卫生、社会保障等领域得到了有效应用。其他各省政府也分别应用到各个领域(见图1)。

图1 各地政府治理大数据应用分布

数据来源:由地方政府公开数据整理所得

二、新时代地方政府大数据治理面临的困境

(一)“互联网+行政审批”实施尚存难点

从总体上看,我国目前除了浙江、江苏等部分地区在审批服务的大数据应用方面比较成熟外,多数地区政府治理与人工智能、云计算结合还是不够紧密,仍旧存在线下重复填写信息、多部门多次审核、网络操作系统时常瘫痪等现象。

1.对大数据认识存在误区。

一方面,目前部分领导干部并没有认识到大数据的重要性,或狭隘私心作怪。他们认为如果所有行政审批程序、步骤都在网络上运作,就没有了权力寻租的机会,自己的权力将会被削弱;而且还需要雇佣专业人员负责数据后台处理及操作培训。因此,为降低资金成本、节省开支,往往是采用“上有政策,下有对策”的方式敷衍,私下仍沿用传统的审批方式。另一方面,对部分公众来说,他们仍对网络办理持怀疑的态度,担心在互联网上办理业务会泄露个人信息,安全得不到保障;而且有些年龄偏大的公众,已经熟悉了纸质版填表的方式,不愿接受新事物。综上,“互联网+行政审批”全面推广和覆盖还有些困难。

2.大数据信息管理存在技术壁垒。

如果想把大数据切实运用到政府治理过程中,需要多学科背景的技术人才作支撑,其不仅要懂业务,还要有强大的数据分析能力,但是由于多种原因,这方面人才还很缺乏。而且政府的业务是复杂多样的,每一项行政审批数据都存储到大数据云系统是需要很大的存储空间和高安全保密系数的,但是我国当前政府在大数据方面的探索和应用才刚刚开始[2],并没有很扎实的根基,随时都可能面临被国内外黑客攻击、泄露重要政府信息的威胁与挑战。

(二)大数据政府监管整合度不足

在大数据和人工智能时代,智能化程度在多数情况下远远高于人脑估算速度,在决策方面客观性更突出,理性程度更高。但是由于缺乏相关经验,许多地方政府虽然设立了数据库管理中心,由于缺乏部门协调与数据整合意识,并没有发挥数据库的作用,在亟需数据的情况下,浪费大量时间和精力查找原始数据的现象仍然存在。尤其是网络的负面舆论出现时,各个地区间未达到数据统一整合联动,虽然监管部门也把人工智能应用到网络后台监控审核之中,但是仍有人工智能无法监控的一些盲点,比如与伦理道德相关的判断性问题,一些网络黑客则会钻政府的监管漏洞,大肆在网络宣传不当言论蛊惑人心[3]。省、市、县各个地区经济发展水平不同,数据应用程度不一、监管水平高低不同、大数据管理方面又缺乏统一奖惩办法,所以往往会出现各自为政、各建各的云系统平台,缺乏协调与统一。

(三)政府开放性数据共享效率不高

与美国、英国相比,我国政府公开的数据库存在资料有限、数据格式不统一、内容陈旧、不可复制等问题,其应用性得不到充分体现。调查不同地区政府的网站门户,可以发现存在部分数据随意性强、数据更新维护不及时以及主页面覆盖内容不全面等现象。以美国为例,截至2018年7月21日,美国政府开放数据门户网站已采用通用化标准格式开放285,795个数据集,覆盖农业、气候、消费、教育、能源等16个主题领域,数据描述内容包含了标题、数据用途、参考资源、原数据创建日期、原数据更新日期、原数据下载链接、发布者、维护者及其邮箱、最新维护日期、发布者层次结构等完备的原数据内容;对于所开放的数据集,可以多种格式直接下载[4]。而我国在已建立的各级政府数据开放平台中,其中绝大部分平台所开放的数据集数量不超过1000个,城建住房、社保就业、信用服务等重要领域主题下的开放数据较少;还有很多看似公开却无法复制,只是可读模式。大多数地方平台只提供了基本的原数据,发布和更新时间、数据指标、发布者详细信息和联系方式等重要条目尚待完善;对于已开放的数据,数据格式不一、地址乱码、数据值缺失等质量问题较普遍[5]。另外在互联网普及的时代,对开放主体而言,如果统计的数据出现偏差或牵涉到公众隐私曝光,很有可能会迅速蔓延传播,扭曲事实,严重影响政府声誉及可信度,出现公共危机。为防止这些事件的发生,大部分政府会选择不共享或少共享,由此公众的知情权便得不到充分体现。

(四)政府大数据管理人才队伍水平亟待提升

随着人工智能时代的来临,部分地方政府办公服务效率的高低及公众满意度很大程度上依赖于政府对大数据的应用能力水平。但政府原有的人力资源结构已无法适应时代需求。目前,我国大部分地方政府对数据的收集及应用仍采用原始的抽样调查、问卷调查等数据统计方式,即使得到了有效的数据,由于欠缺水平较高的深度分析型综合类人才,也无法挖掘高价值的数据信息推动政府治理现代化。从公务员的招录岗位比例及考试方式来看,缺乏对高新技术创新高层次人才的引进和资金投入。在流量时代,每个人每天都会产生很多的数据信息,然而现在的政府人才队伍中数据处理水平较高的人员短缺,无法及时有效地将分析到的数据信息应用到政府治理及公众服务之中。相比于企业而言,政府人工智能技术的开发与应用水平远远落后,政府现代化治理水平的提高背后离不开强大的大数据人才队伍,因此,加强对兼具数据处理及管理能力的高端人才的引进与培训成为当下政府部门亟需解决的重中之重。

三、推进大数据时代地方政府现代化治理的路径

(一)提高大数据平台的整合交换进度

要提高政府利用现有数据的能力,整合政府各部门的零碎数据,根据数据目录统一归类,合并处理之前的相似性数据库,减少数据库的重复建设工作;加强工作性质相关的政府部门的协调合作,交换各部门所需的数据信息,构建统一的跨区域、跨行业的认证标准和交换平台[6];将基础性数据和关键性数据有机结合,完善各部门的数据共享权力清单,提高政府部门的决策力及协同治理能力[7]。在政府各部门之间达成共识的基础上,共同推进数据库的建设与开放力度,逐步开放数据的共享度,规范数据库的来源、格式、准确性,加大覆盖领域的范围,可以使公众通过政府微信公众号、正式官方网站发布更新的数据,了解自己所在城市的民生建设、基础设施建设、城建发展、公共服务水平等更多的信息,避免公众成为“信息孤岛”群体。所以,要通过大数据平台向公众普及更多的与其息息相关的法律常识及生活常识,让更多的公众感受到政府的服务性,满足人民对美好生活的追求[8]。

(二)强化对数字政府的宣传培训力度

加强公众对大数据政府的了解和认识是政府应做的工作。与企业相比,政府数字化起步较晚,但是可以选拔组织一批业务精干的人员,到百度、阿里巴巴、京东等企业参观大数据平台,并学习其数据管理经验。同时聘请优秀的信息管理专家到政府部门开展培训,从概念层面到技术层面、操作层面一一讲解,准确解读国家的大数据政策,并针对政府部门的业务范围,设计出相应的大数据平台体系。根据平台要求,分层次培训政府工作人员,资质高的可以朝复合型人才方向培养,使其掌握高端技术,并委以重任;对于年龄层偏大、学习能力较弱的政府官员可以培训其对大数据的基本认识及简单操作,更多培训的内容是大数据前瞻性的理念,更好地发挥服务型政府的职能;对一线服务人员,应培训他们的宣传意识。公众对大数据并没有很清晰的认识,服务人员应及时讲解政府推出的智能办理业务流程操作步骤,提升公众参与度,并收集政府在大数据应用中存在的问题及建议,以便优化数字办公效率,切实惠及民生,达到便民实效。

(三)加大对大数据应用平台的财政金融支持力度

我国大部分地方政府对大数据应用尚处于初级阶段,主要原因之一在于资金有限。数据库建设与维护需要资金投入,因此国家应加大对地方政府的资金投入力度。尤其是西北偏远地区,经济不发达、地区科技水平不高,政府更应加大对这些地区的资金倾斜和政策扶持,吸引更多的高科技信息人才;引进先进的智能技术运用到政务之中,积极开发新的大数据应用软件,提高政府办公效率,提高政府的现代化治理水平,缩小区域间发展的不平衡,使政府通过数据一目了然地看到该地区在政治、经济、文化等方面的发展趋势,提高政府的整体发展质量[9]。

(四)数据开放主体实行行政免责制

行政免责是行政问责中的特殊情况。政府数据开放程度不高的原因之一在于政府部门担心数据质量出现问题或公布的数据被恶意应用而需承担法律责任风险[10]。目前,我国并没有出台专门的法律法规明确政府部门数据开放的权利及义务,主体责任范围不清晰。因此,为鼓励政府部门积极开放数据共享功能,可实行行政免责制。只要政府部门开放的是合理合法的数据,并且做到了对数据安全性的保护,在数据共享平台公告中强调了哪些数据的保密性较高,需申请授权、登记过后使用;哪些是直接可以使用;明确了公众使用数据的权限等即可。政府部门在尽到开放主体数据开放的义务之后,国家不能因为公众利用数据资源出现违法乱纪等行为而对开放主体实行追责问责,否则会降低政府部门数据开放的勇气、数量等,从而影响大数据政策落实的效率。当然,政府部门对数据共享内容采取不更新、保密的态度,也不利于推进我国治理能力现代化的进程。

(五)构建政府与高校联合的人才培养模式

在人才方面,政府可采用与高校或科研机构联合培养的方式,将政府单位内部优秀青年干部派往高校学习大数据的深层次理论与应用技术,并结合部门业务范围及服务对象开发一套适用于本单位的大数据管理系统,委托科研机构集中培训并定期考核[11],切实做到学以致用,并鼓励自主创新,摆脱对外部技术的依赖,降低数据泄露的可能性,提高政府办事效率。另外,政府可与大数据技术开发先进的高校实验室长期合作,定向培养政府部门需要的数据开发管理人才,输送到政府部门实习,并选聘理论功底扎实、实践能力强的毕业生到本单位工作,这样政府部门不仅可以降低培训成本,而且人才选拔也具有针对性和适用性。政府部门也可进一步加大人才扶持力度,与高校合作培养国际化大数据人才,公派高端技术人才到国外学习先进的政府数据应用技术。

四、结论

实现数据治理体系化运转,是用好政府数据这一数据金矿的前提条件和有力保障,各级政府部门必须高度重视,不断推动社会治理模式的创新,逐步实现治理现代化。要探索政府部门管理和应用数据的有效途径,提升其科学决策、精准服务、精细管理水平,充分发挥大数据为实现政府治理能力现代化提供的支撑作用。政府运用大数据治理不仅可以加快实现智慧化政府建设,而且可以推进国家治理体系和治理能力现代化。在全球化、信息化的今天,建设高端高效的数字化政府必将展现有效治国理政的中国智慧和中国样本。


作者:新疆大学 张凯 刘亚男 周永华

来源:《辽宁行政学院学报》

参考文献

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