地方政府推进“互联网+政务服务”改革的经验与启示——以厦门“五个一”工程建设项目审批改革为例

2018年,习近平总书记再次强调,加快推进电子政务,构建全流程一体化在线服务平台,更好解决企业群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。以互联网技术为支撑的“互联网+政务服务”作为电子政务发展的国家级战略,成为“放管服”改革的重要抓手和新时代提升国家治理能力现代化的重要标志,也是各地探索改革的重点方向。

本文将立足厦门的实践,回顾厦门“五个一”体系改革的创新成就,梳理厦门“五个一”体系改革的经验和不足,力图为地方政府乃至全国范围深入推进“互联网+政务服务”改革提出若干有益启示。

2016年,国务院出台了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(以下简称《意见》),指出推进“互联网+政务服务”具有重要意义。《意见》全面阐述了“互联网+政务服务”改革的总体要求和推进路径,提出“互联网+政务服务”的“一个中心,三个支撑”的政策框架,即以“优化政府服务”为中心,以“融合升级平台渠道”“夯实支撑基础”“加强组织保障”为支撑。《意见》事实上成为我国推进“互联网+政务服务”改革的总规划和路线图,也是厦门探索“五个一”体系改革的重要政策背景。

(一)推进“多规合一”,形成“一张蓝图”

厦门作为国家“多规合一”改革的试点城市,自2014年起通过制定厦门空间战略规划、构建城市空间规划体系、实施主体功能区规划,在全国较早形成“多规合一”的“一张蓝图”。为后续的“互联网+政务服务”改革提供了基本的信息支撑和数据基础。“一张蓝图”统一生态控制线和城市开发边界及城市空间容量,划定厦门生态控制线范围981平方公里、城市开发边界640平方公里;细化了生态控制区管控内容,将厦门生态控制线细分为基本农田,生态林地,水源保护区等;统一城市开发边界建设内容,在建设区内明确生活空间和生产空间的划分;统一重大基础设施和公共服务设施的布局,提升城市承载力和宜居度。“一张蓝图”有效解决规划“打架”问题,为后期改革推进提供统一的框架基础。

(二)完善技术支撑,搭建“一个平台”

在“一张蓝图”基础上,厦门依托成熟的信息化技术,构建起“互联网+政务服务”数据协同管理的“一个平台”。平台接入市、区级部门、指挥部共计235个部门,纳入发改、规划、国土、环保等多部门15大专题54个子专题275个图层的空间规划数据及业务数据,实现规划信息、策划信息、审批节点信息、电子证照、监督信息数据共享。同时将工程建设项目审批管理平台和“多规合一”业务协同管理平台互联互通,得以在统一业务平台支持下,围绕“一张蓝图”开展协同工作。使工程建设项目审批管理在从前期的策划生成、事中的过程审批到后期的项目监管全部在“一个平台”内完成,并实现了并联审批事项同时受理、各部门业务协同办理、申请人网上申报及项目审批全过程在线监管,构建厦门“纵向到底、横向到边”全流程审批服务管理平台。

(三)拓展综合服务,打造“一个窗口”

根据《意见》中“互联网+政务服务”改革要“让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵”的理念,厦门加强行政服务中心建设,整合各部门和市政公用单位分散设立的服务窗口,设立工程建设项目审批综合服务窗口。建立完善“前台受理、后台审核”机制,协调线上线下联动服务的步调,不断提升“综合窗口”收发件的业务处理水平,拓展“综合窗口”的服务范围,实现工程建设项目审批的“一个窗口”服务和管理。每个项目报建单位通过“综合窗口”将申报材料交给服务中心,服务中心统一将材料流转到各个审批部门,项目审批由“1对N”变为“N对1”,由多环节多层次变为扁平化高效率,既极大减轻了报建单位负担,也大幅提高了审批效率。

(四)整合申报材料,受理“一张表单”

厦门在前期数据平台和窗口建设基础上积极推行“一张表”受理审批,实行“统一收件、同时受理、内部流转、并联审批、限时办结”的运行模式,实现“一份办事指南,一张申请表单,一套申报材料,完成多项审批”,各审批部门依托市政务数据平台共享政务数据,应用“一企一档,一人一档”建设成果,简化申请人办事过程中的信息填报;依托市电子证照平台,精简纸质证照及复印件的提交,促进电子批文证照在工程建设项目审批全流程的共享应用,大幅减少申请材料。改革后,项目从立项到开工建设所需的申请材料由228项减少至85项。有效地推动了厦门投资项目早落地、早开工、早投产。

(五)坚持制度创新,建立“一套机制”

厦门在改革过程中坚持制度创新与依法行政相结合,建立工程建设项目审批各阶段配套制度,确保审批各阶段、各环节无缝衔接。严格规范各审批部门审批行为,编制审查工作细则,细化审查内容、审查标准、审查责任等,建立跟踪督办制度,实时跟踪审批办理情况,对全过程实施督办。对改革措施涉及突破相关法规规章、规范性文件的,按程序进行修改或取得授权,建立依法推进工程项目审批制度改革的“一套机制”。

(一)计算口径不一,影响成果考核

按照国办发[2018]33号文件的工作要求,作为试点地区的厦门,2018年内要达到在建工程建设项目的审批时间压减一半以上的预定目标,2019年上半年内必须将审批时限控制在120个工作日内。2019年上半年,福建省分门别类将市政工程政府投资社会投资项目、小型投资项目、装饰装修工程、交通工程、水利工程项目的审批时限都做了具体限制。不过,由于《通知》和《方案》并未提供“审批时限”的认定标准,因而当前各地在审批时限计算方面仍处于探索阶段,计算口径带有较大随意性。目前,从中央到地方都尚未达成真正意义上的治理共识,因而也就无法为不同类型的服务事项设定合乎实际的审批时限。这种各自为政的混沌状态既构成了厦门工程建设项目审批管理体系改革成效评估的机制障碍,也不利于全国范围内工程建设项目审批和管理体系的标准化建设。

(二)项目代码随意,不利项目监管

厦门以项目在线审批监管平台为阵地,通过对项目代码这一“身份标识”的追踪监管,形成了相对完善的事前、事中、事后的一体化监管体系,成为全国投资项目在线审批监管体系的“示范平台”。然而,厦门允许项目投资方根据审批部门赋码规则自行设定项目代码的做法,虽然在一定程度上减轻了政府部门的工作负担,提高了项目审批的工作速率,但是项目投资方自行设定的项目代码,尤其是工程项目进程中司空见惯的分期建设现象引发“母子项目”赋码问题,往往容易导致不同层级的审批部门之间缺乏有效协调而出现监管漏洞。尽管一些地方已经试行在项目代码中预留子项目代码的方式,为主项目登记中嵌入子项目信息开拓了递增机制,为项目投资方根据建设进程情况,及时变更项目基本信息提供了补码程序,可是国家层面仍未形成对项目赋码的统一规则,包括厦门在内所有试点地区的地方平台,都不同程度地存在与全国审批监管平台系统脱节的问题,集中表现在不少投资领域的赋码信息,只能通过二次录入的原始方式构成与上级平台的数据共享渠道,从而阻碍了对投资项目全生命周期的有效监管。

(三)顶层设计未动,新旧衔接困难

虽然各级人大和政府在建筑许可领域改革的制度创新方面已经做出了许多有益尝试,但是我们必须承认较为完善的法律制度安排并未到位,这使得工程建设项目审批改革“无法可依”的问题日益尖锐。厦门充分利用先行先试的发展机遇,着力于相关法律法规的“立改废”,力图为厦门工程建设项目审批改革保驾护航。然而,根据宪法“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的立法原则(《中华人民共和国宪法》)厦门的“立改废”工作实际上蕴含着与省市法规、相关法律、宪法这些上位法相左的巨大风险,《厦门市城乡规划条例》的修改就存在这方面的立法障碍,特别是厦门探索联合竣工验收机制这一惠政就因为涉及规划、消防、人防等专项验收事项难以切实推广,如何通过上位法的修改完善,有效地整合不同审批部门的力量,推动工程验收工作新旧流程的衔接,是一个值得关注的实际问题。

(一)地方政府推进“互联网+政务服务”改革应围绕“一个核心,三个支撑”进行

“互联网+政务服务”不是互联网技术和政府职能的简单叠加,而是以信息技术为工具改造传统政务服务模式,重塑“政府—社会—市场”的关系。正是基于这一理论,《意见》从逻辑上将我国推进“互联网+政务服务”改革的政策框架区分为“一个核心,三个支撑”,即“以优化再造政务服务为核心,坚持融合升级平台渠道,夯实支撑基础,加强组织保障”,这是各地推进改革的基本遵循。

厦门的“五个一”改革正是围绕这样的改革思路做出的实验和探索。厦门从“多规合一”改革开始,整合各类规划数据形成覆盖厦门的一张蓝图。这为后面接入各个部门的数据,打通政务服务数据壁垒形成“一个平台”,实现各部门、各层级数据信息互联互通、充分共享提供了一个坚实基础。这些都是“互联网+政务服务”改革的重要支撑基础。

厦门优化整合政务服务大厅,打造线上线下、虚实一体的综合服务窗口统一接受申报材料。政务中心将申报材料内部流转推送给各个审批部门,各部门网上接受、共享申报材料,实现“一个窗口”申报“一张表单”办理。这正是贯彻了《意见》关于“融合升级平台渠道”,推进实体政务大厅和网上服务平台融合发展的要求。

厦门建立市级保障、部门协调、监督监管等各个环节的“一套机制”,成立以市政府主要负责同志为组长的厦门市工程建设项目审批制度改革试点工作领导小组,建立党政主抓、上下联动的领导机制,建立四套班子协同合作的立法保障机制,建立审批流程改革配套的一系列制度,从制度层面保障改革工作顺利推进。这正是加强“互联网+政务服务”组织保障的具体体现。正因为厦门围绕“一个中心,三个支撑”展开探索,才在取得“五个一”体系的创新成效。

(二)地方政府推进“互联网+政务服务”改革应当整合线上线下服务渠道

厦门的实践表明虽然线上服务可以简化政务服务程序、提高服务效率,为群众和企业带来很多便利,但线上服务必须与线下服务相结合,归根结底群众和企业所需的服务是现实需求。以工程建设项目审批为例,无论是项目的规划论证、设计建造还是最后的验收评估都是需要在线下进行,不可能完全依靠网络技术和网上数据。这就需要政府部门把线上服务和线下服务结合起来,在通过信息技术和网络数据的应用简化服务提高效率的同时,提高服务的质量,而不是做变通、打折扣,减少服务。归纳来看主要应从以下方面整合:

1.对各类政务服务项目进行细分管理,区别对待,明确哪些可以在线上完成,哪些必须到线下开展,哪些需要线上线下结合。分门别类制定清晰的服务流程。

2.整合线下实体服务大厅和网上政务服务入口,避免线上线下服务渠道割裂式发展,更不应出现由于各地政府进度不一,或者各部门入口不同,要求基层和服务对象除了线上办理以外,还需重复进行线下办理等增加基层和群众负担的官僚主义、形式主义问题。

(三)地方政府推进“互联网+政务服务”改革应立足先行先试,推动顶层设计

上文提及的厦门改革中出现的突出问题很多都是受限于地方政府的治理和立法权限,出现地方改革措施和上级政策、上位立法相龃龉的现象。无论是由于审批时限计算口径不一,带来的改革成效评估的机制障碍,还是项目代码在上下级之间不一致带来的项目监管障碍和二次数据录入问题,以及厦门在配套改革“立改废”中出现的立法障碍和上位法冲突,都需要从顶层设计和上位立法方面加以突破。虽然在过去的一段时期内,厦门已经通过“立改废”不断推动“五个一”体系发展,但是总体来说支持“五个一”体系发展的成熟法律体系仍未真正建立起来,立法滞后现象仍较为突出。因此,厦门这样的试点地区需要在改革实践的基础上不断通过地方法规“立改废”的形式总结改革经验,为顶层设计和上位立法提供更加科学合理的参照系,推动“互联网+政务服务”改革在更大范围全面深入开展。微信公众号：电子政务智库

参考文献：略

作者：中共厦门市委党校 蔡旭

来源：《哈尔滨市委党校学报》2019年第05期

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