2018年，国务院下发加快建设“全国一体化在线政务服务平台”指导意见和深化“一网、一门、一次”政务工作方案，向全国各级政府和职能部门明确政务服务顶层设计、运作管理和建设进度等方面的要求；2019年4月，李克强总理签发国务院第716号令，公布《国务院关于在线政务服务的若干规定》，首次把政务服务建设从行政措施层面提升到行政法规层面，标志我国新时代政务服务建设蓝图进入实施阶段。近年来，交通海事部门按照国务院工作部署，加大了“放管服”工作力度，取消和下放了一批行政审批项目，优化海事政务信息化系统，建立政务服务?规范，取得鄅一定成效；但海事部门政务服务改革整体工作效果与国务院的要求，与地方政府政务服务发展水平，以及人民群众需求仍有一定距离。基于国家新时代政务服务发展要求，笔者从近年来海事政务工作实践，谈谈海事政务服务工作存在的问题和思考。

按照国务院“放管服”工作要求，海事政务服务目前主要呈现出四方面问题：

（一）海事政务服务的内容和方式较为传统，与行业发展需求和社会发展水平存在距离。

一是海事行政许可、报备、确认方面内容近15年来变化不大。把2018年《海事政务服务指南（2018）》（海政法[2018]123号）与2004年“海事系统政务公开指南”（海法规[2004]335号）进行比较，发现除了增加了14项业务和把部分许可改为报备以外（包括取消国内船舶进出港签证许可改为进出港报告），在海事行政审批内容、业务管理逻辑和工作效果方面近15年以来变化不大，未能应用新科技手段对海事传统行政管理手段进行升级。二是海事政务服务的主要方式是执法人员在自建实体政务窗口向服务对象提供面对面的服务。在海事分支局的政务中心事权中，受海事执法流程、政务服务指南规定提交纸质材料的要求，以及直属海事系统的政务管理在政策上未允许授权地方行政服务中心，决定了只能在自建实体窗口接收申请人递交纸质资料的服务方式。三是海事政务服务内容未能按照海事工作实际需求给予丰富和拓展。新的海事规范性文件要求和现代科技赋予海事新的服务内容，如电子政务后台值守、网上政务咨询回复、诚信管理等工作，未能从制度层面明确由政务服务部门办理。

（二）海事政务服务基础建设投入不足，政务服务硬件和软件建设薄弱。

一是海事政务服务渠道建设滞后。海事政务服务主要依靠自建实体窗口的渠道，未能研发海事政务自助终端机、政务APP，以及建立24小时政务超市的方法，拓展海事政务服务渠道，降低行政成本，提升服务水平。

二是海事政务服务信息化建设的支撑力度不足。现在海事政务服务工作所使用的海事协同平台，存在业务覆盖面不全，能提供远程办理电子政务业务种类比重低；升级运行不稳定、个别业务系统设计不合理，系统开发和业务管理不配套，使用体验效果不理想等问题。

三是政务队伍建设滞后。直属海事系统分支局的政务中心属于机关内设办事机构，分支局政务窗口工作人员受理业务种类多，相应对业务技能、沟通能力和自控能力要求较高，同时具有精神压力和劳动强度大的特点，但长期以来政务中心作为内设机构，缺乏政务窗口所需要的系统、专业的技能培训，缺乏岗位轮换机制和干部培养等配套措施，导致政务队伍在专业化发展和干部培养方面处于劣势，不利于长远发展。

（三）海事政务服务的管理存在不足，制约政务服务发展。

一是未能发挥政务服务部门在海事立法工作中的应有作用。多年来，海事立法工作由主办业务的处室牵头制定，其中涉及需要在政务窗口办理业务方面的条款，却存在着政务窗口部门参与度不足或者政务窗口部门意见未能得到重视的问题，造成个别规范性文件存在先天性缺陷。如海船船员任解职工作，以规范性文件的方式要求基层海事处政务窗口负责办理核对任解职海船船员证件、留存资料复印件、现场拍照和录入系统，在这项工作制度设计中过多考虑监管需求，未能综合考虑依法行政、廉政风险、社会成本和安全管理格局的要素，导致该项工作虽然实施了，但是也付出了不少的行政成本和廉政代价。

二是海事政务服务机制体制建设滞后。政务服务工作在机制、体制上近十年来变化不大，政务队伍建设、政务应急管理和政务效能方面与十年前相比没有明显进步。

三是政务工作遇到问题的处置滞后。基于目前海事各类业务和信息化均以纵向管理为主，分支局政务窗口遇到问题，需要找归口业务处室进行逐级请示，若涉及信息化系统，需延伸到信息化部门和开发公司，实际工作遇到问题，经常得不到有效处置。如船舶最低安全配员证书核发业务移入协同平台后，无法与船舶国籍证书核发同步审批，导致原来两项业务同步审批的工作，变为先完成船舶国籍证书审批后，才可以进行船舶最低安全配员证书核发的受理，既人为地增加政务窗口部门的工作量，也违背配员证书要与国籍证书同时审批的规定，上述问题从2017年6月持续至今均未得到有效解决。

（四）海事政务服务在改革工作中全盘谋划不足，缺乏顶层设计。

一是政务服务体制改革不到位，制约服务效能。直属海事系统分支局的政务中心职责和编制停留在2013年海事核编转制的“三定”方案，属于流转式政务中心的定位，在体制上未能达到“一站式”审批工作要求，工作效能难以提升。

二是简政放权改革措施不配套，改革“红利”未能有效释放。如取消船舶进出港签证许可工作中，取消该项政许可目的是免除船舶到政务窗口办理业务，提高船舶运营效能、降低成本，释放政务窗口资源来强化一线执法力量，但在实施过程中受限于货物港建费未能配套建设远程申报渠道，船舶仍需到海事政务窗口办理货物港建费手续，导致改革目标未能完全实现。

三是海事法制建设与信息化建设步调不一致，增加基层政务工作人员负担。一方面，部分海事行政许可法规滞后电子政务系统，现有部分政务服务指南仍停留在传统窗口递交纸质资料的方式，与海事协同平台提供电子政务服务渠道不配套，行政相对人未能充分享受电子政务带来的便利，如船舶国籍证书核发、船舶识别号使用核准可网上递交申请但不能网上办结，需向政务窗口递交原件，人为增加政务窗口工作量；另一方面，个别海事行政管理规范性文件在配套软件未完成建设情况下，过早颁布实施，并赋予海事机构工作职责，形成基层海事机构履职风险。

四是海事政务服务地区发展不均衡，投入行政成本高、整体效果不明显。部分海事机构在提升政务服务工作上进行了积极探索和取得一定成效，包括：在信息化上投入资源，政务服务效能和服务渠道上获得不同程度的提升；在体制上采用调整政务中心事权和人力资源，实现“一站式”审批，一定程度上提升了政务效能。但是，从海事系统整体来看，上述改革探索工作存在重复投入改革资源到相同的业务，各地改革经验未能及时复制推广，政务深层次问题得不到有效解决，存在行政资源消耗大、效果不明显的问题。

（一）国务院“放管服”改革持续稳步推进，海事政务服务改革工作紧迫

2018年6月，《国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》（国办发[2018]45号）在推动实体大厅“多门”变“一门”工作中要求：“推动将垂直管理部门在本行政区域办理的政务服务事项纳入综合性政务大厅集中办理”。

2018年8月，《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发[2018]27号）要求，国务院垂直管理部门在2019年与2020年分阶段做好电子政务与全国一体化在线政务服务平台对接，要把政务服务事项纳入综合性政务大厅集中办理，原则上不再保留各地政府部门单独设立的服务大厅。

2019年4月，李克强总理签发国务院第716号令，公布《国务院关于在线政务服务的若干规定》，对全国一体化在线政务服务平台（以下简称“国家平台”）建设、对接、服务和应用进行立法，明确“国家平台”的组成包含国务院有关部门服务平台，除涉及国家秘密情形以外的行政权力事项和公共服务事项应纳入“国家平台”，规定“国家平台”电子签名、电子印章、电子证照、电子档案的定义和效力，要求国务院有关部门制作、管理电子证照。

上述文件反映国务院推动政务服务工作，从发布行政措施升级到行政法规，政务服务从探索阶段进入立法强制实施阶段。这意味着海事系统需要在电子政务系统、实体政务窗口管理和电子政务管理制度方面进行改革。

（二）国家科技发展向海事带来契机，改革海事政务服务工作面临历史机遇期

船舶检验规范是水上交通安全和海事监管重要基础性法规。现行船舶检验规范要求航行船舶配备的全球海上遇险与安全系统（GMDSS）设备，主要是20世纪70-90年代期间，美国和欧洲一些发达国家应用当时的先进科技研制的，以当前科技水平来说有很大提升空间。基于我国目前第五代移动通信网络（简称5G网络）技术、北斗卫星导航技术处于世界领先水平，物联网、大数据和云计算等方面技术，以及科技研发与制造能力走在世界前沿，新科技为海事监管与政务服务手段升级、航海电子设备发展的带来机遇。如海事政务服务项目中，在船舶文书签注、船舶防污文书签注和船舶油污损害民事责任保险证书或财务保证证书核发等一些业务看，可以采用科技手段来取消或改进现有的事权；船舶国籍证书、船舶检验证书均可签发电子证书；船舶防污文书记载均可上传云数据替代，由此海事监管的行政管理逻辑、措施，与海事政务服务的行政管理逻辑和内容，可以一体化升级设计。

根据本文阐述海事政务服务面临形势，笔者认为目前推动海事政务服务发展，仅从具体海事政务业务着手，采取海事行政审批项目简政放权或者建设电子政务系统的方法，从时间和效果方面均难以达到国务院“放管服”工作部署的要求，需要更宏观思维研判形势和思考发展对策。

（一）树立建设高效能政府的思路，谋求海事发展出路

从宏观思维理解“放管服”（简政放权、放管结合、优质服务）改革和提出“创新、绿色、协调、开放、环保”的发展理念。首先“放管服”改革就是以打造高速、低耗、质优的高效能政府为目标，优化生产关系，同时应用“创新、绿色、协调、开放、环保”发展理念引领、刺激生产力的发展，达到破解我国经济发展遇到问题和提高我国国际竞争力的目的。回顾海事系统政务服务存在的问题，特别是政务服务改革工作，存在共性的特点就是缺乏效能意识，在很多政务改革方面的探索、措施和信息化建设等工作中，没有把重点放在是否达到预期效果，没有考虑如何实现效益最大化。

因此，海事政务服务发展，需要把握三方面的要求：一是要从服务国家发展战略的高度，助推交通强国建设，提高水上交通安全监管水平，以提升国家航海技术和航运产业竞争力为己任。二是要将建设高效能海事系统作为改革重要任务。三是要抓住“国家平台”建设和我国科技发展的重大机遇。具体工作思路：通过应用现有科技手段和海事监管服务流程再造，建设世界一流海事监管和政务服务模式，引领我国科技技术和制造业，进入航海、防污染和智慧海事领域，并助推该领域发展，达到海事政务系统与“国家平台”无缝衔接，实现高效能履行“三保一维护”职责。

（二）建设高效能海事系统的改革措施

1. 成立海事“放管服”改革领导机构。

参照党中央全面深化改革委员会的经验，成立海事“放管服”改革领导机构，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实；建立海事“放管服”改革领导机构会商制度和定期会议制度，保障领导机构规范运作；海事“放管服”具体工作的领导、组织和推进，参照党中央全面深化改革委员会议事、决策和组织实施，保障改革工作高质、高效。

2. 开展海事监管与服务改革顶层设计。

按照建设交通强国的总体要求，依照国家“放管服”战略目标、航运业发展需求、现有科技手段，围绕“三保一维护”的职责，梳理现有海事行政权力清单、业务管理逻辑、行政管理措施，从提升海事监管、政务服务和履行公约综合效能角度，把可以通过技术手段优化、代替的行政行为进行研判，一体化设计海事监管、政务服务和履行公约方案，分别对国内航行船舶和国际航行船舶编制立法、信息化建设要求，在顶层设计上满足海事监管与政务服务的同步升级需要。

3. 分阶段统筹部署实施海事“放管服”改革工作。

按照国家“放管服”工作要求，以及海事“放管服”顶层设计，分阶段实施。一是设置过渡期措施，摸清家底，把现有政务服务模式和信息化系统进行清单式登记，与“国家平台”和海事“放管服”顶层设计进行对标，采用维系和满足过渡期使用需要的定位进行优化和改造，满足“国家平台”整体工作的要求。二是开展海事“放管服”顶层设计建设，按照顶层设计编制工作任务，分阶段安排工作进度，分模块通过业务条块牵头组织对需要改革的业务从法制建设、海事监管、政务服务、履行公约和信息化建设等方面编制具体工作方案，整体协调推进实施。三是建立海事“放管服”模块项目组长负责制。由于开展模块建设工作中，需要考虑新旧制度修订、新旧信息化系统改造等工作，既不能固步自封，也不能全盘否定，需要用工匠精神把整项工作目的意义、行政管理链条、现有技术条件和现有信息化系统进行整合，选择最优的方案，通过模块项目组长制，除了保障责任落实到位以外，还能给予使命感，能够尽一切力量把任务做到最好。

（三）以建设高效能海事系统的要求重新定义海事政务服务

海事政务服务要适应经济社会和海事发展的要求，需要在工作定位、业务内容、服务方式和运作模式上进行变革，实现海事政务服务充分衔接和支撑海事监管、公约履行，助力打造高效能海事系统。按照目前我国政务发展和科技发展趋势，可以从八个方面设计和定位海事政务服务：

一是缩减传统政务服务内容，加大海事发展需要配套的公共服务内容，包括海事智慧监管所需要对异常信息处置的后台客服服务；

二是取消海事自建实体政务窗口，授权地方行政服务中心受理海事业务，通过建设电子政务、政务自助终端和政务超市取代海事实体政务窗口；

三是消除行政辖区壁垒，实现海事政务全省通办服务；

四是减少人工传统审批和服务方式，增加应用人工智能自动审核和服务功能；

五是减少提交纸质资料，增加电子证照应用通道；

六是减少纸质证照种类，推广核发电子证照；

七是缩减分支局证书制作职能，构建省级制证中心；

八是减少政务服务纸质档案，增加部海事局电子档案管理职责。

总体来说，海事政务服务发展需要减少传统审批项目、加大社会公共服务功能，加大信息化后台处理功能，提供强大、高效的政务服务，能够强力支撑海事监管新模式，形成占地小、功能强大、互动性强、服务友善、运作效能高的新型海事政务服务运作模式。微信公众号：电子政务智库

参考文献：无

作者：佛山海事局 江健

来源：《中国海事》2019年第07期

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